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由“辦”到“局”:地方金融監管的現在與未來
發表日期:2019-09-19
  


摘要:2018年下半年以來,一場由“辦”到“局”的地方金融監管體制改革正在穩步進行。由“辦”到“局”,不只是名稱的改變,而是央地金融監管體系的深刻變革。目前,破解地方金融監管困局、完善地方金融監管體系的步伐正從設立地方金融監督管理局開始。瞭望遠方,地方金融監管要在立足目前地方金融監督管理事權“7+4”格局的基礎上,基于歷史邏輯和現實需求,在法治化和制度化的軌道上合理劃分中央和地方監管事權,明確地方金融監管目標導向和監管機構定位,積極運用監管科技,充分發揮自律監管的作用,構建地方金融監管制度體系。

關鍵詞:地方金融監管體制  金融監管權  改革

一、由“辦”到“局”的改革

2018年3月,隨著國務院機構改革方案在第十三屆全國人大第一次會議審議并通過,新一輪的黨和國家機構改革拉開序幕。此次組織機構改革也對中央金融監管機構的組成及職能進行了調整。方案不再設置中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會,將兩者的職能整合,新成立中國銀行保險監督管理委員會。中央金融監管體系由原有的“一行三會”轉變為“一委一行兩會”。同樣值得關注的是,2018年下半年以來,地方金融監管改革也拉開序幕并逐漸深入。其中,地方金融監督管理局的設置始終是陸續披露的各地地方組織機構改革方案中的一項重要改革內容——由“辦”到“局”的地方金融監管體制改革正在穩步進行。

根據《吉林省機構改革方案》要求,2018年10月19日,吉林省地方金融監督管理局正式掛牌。吉林省地方金融監督管理局整合了原本分散在省金融辦、省工業和信息化廳及省商務廳的涉金融業務監管職責。此外,該局仍加掛吉林省金融工作辦公室牌子。

10月下旬,浙江省成立地方金融監督管理局,整合商務廳、省經信委和農業廳原有的關于融資租賃、典當、商業保理、融資擔保和從事信用互助的農民專業合作社的監督管理職責。

11月8日,北京市政府在整合市金融工作局,市商務委員會的典當行、融資租賃公司、商業保理公司監管等職責的基礎上,由原北京市金融工作局正式加掛北京市地方金融監督管理局牌子,作為市政府直屬機構,對外正式履行職責。

與此同時,浙江、福建、河南、海南等地的地方金融監督管理局紛紛掛牌成立。截止目前,各省、自治區、直轄市層面的地方金融監督管理局基本完成掛牌。……

由“辦”到“局”,不只是名稱的改變,而是金融監管職能的調整。長期以來,金融監督管理權被認為是中央事權,但是,由于發展地方經濟的現實需求,在傳統金融體系內外地方政府實際上均獲得了一定的金融監督管理權。然而,在金融監管體制中地方政府處于何種位置尚不清晰,央地金融監管事權劃分不清,加之地方金融監管目標導向不明、相應資源缺乏等情況,造成地方政府對于金融監管不夠積極,甚至消極應對的情況。目前,破解地方金融監管困局、完善地方金融監管體系的步伐正從設立地方金融監督管理局開始。瞭望遠方,地方金融監管要在立足目前地方金融監督管理事權“7+4”格局的基礎上,基于歷史邏輯和現實需求,在法治化和制度化的軌道上合理劃分中央和地方監管事權,明確地方金融監管目標導向和監管機構定位,積極運用監管科技,充分發揮自律監管的作用,構建地方金融監管制度體系。

二、地方金融監管的困境

我國地方政府的金融監管權歷經多次變化調整。“2017年7月在第五次全國金融工作會議上確立了以中央為主、地方為輔的雙層金融監管模式。”目前,在各地已初步建立起由地方金融監督管理局主導的地方金融監管體系。地方金融監管機構主要負責監管地方資產管理公司、小額貸款公司、融資租賃公司、融資擔保公司、典當行、商業保理公司、區域性股權市場等7類機構,對農民專業合作社、投資公司、地方各類交易所、社會眾籌機構等4類機構重點強化監管,即所謂的“7+4”模式。但是,監管授權含混、監管機構定位不明、監管資源相對匱乏等問題仍突出的存在于地方金融監管體系之中。

(一)監管縱向授權不明確

地方金融監管縱向授權不明確是指中央和地方之間金融監管事權如何劃分,及中央政府如何向地方監管機構授權。

我國目前中央與地方在金融監管領域的事權劃分上較為含混,中央事權和地方事權同時存在,但是兩者間的界限并不清晰,所以某些行業監管機構疊床架屋,某些行業又無人監管。通過一系列實踐摸索,一部分適宜屬地管理的金融監管權力逐步由中央下放到地方,由此“7+4”模式的地方金融監管格局初步形成,但上述“7+4”監管權限的分配,存在明顯的授權來源不規范,需要在法律制度層面進一步完善。以中央層面為例,一般直接在法律,或者行政法規、部門規章中授權金融監管機構對特定市場主體和金融活動進行監管。比如,《證券法》就授權中國證監會對證券業進行監督管理。地方政府要行使金融監管權,需要法律明確規定或中央政府授權。然而目前,即便在所謂“7+4”范圍內,地方政府的金融監管權力來源也較為混亂,法律效力存疑。

根據梳理,在“7+4”范圍內,僅有融資性擔保公司的監管權限是在行政法規層面,即《融資擔保公司監督管理條例》中規定。地方資產管理公司、小額貸款公司、社會眾籌機構、融資租賃公司、投資公司、商業保理公司、地方各類交易所的監管權大多是由國務院辦公廳或各部委以通知的方式規定。區域性股權市場、典當行的監督管理權由部門規章層面,即《典當管理辦法》規定。農民專業合作社的監管權力來源更加混亂,散見于各地方制定的地方性法規或通知等。


總體上說,地方政府金融監管權力來源可分為行政法規、部門規章和規范性法律文件三個層面。權力授權來源的不規范,造成的首要問題就是權力的正當性和合法性存疑。金融監管在事前、事中和事后監管中主要涉及行政許可和行政處罰。《行政許可法》第12至第15條和《行政處罰法》第9至13條對不同效力層級的法律規范可設置的行政許可和行政處罰范圍有明確的限制。根據上述法律,規范性法律文件是不能設置行政許可或行政處罰的。因此,通過各種“通知”的方式向地方政府進行金融監管授權在法律上存在較多問題。

(二)橫向權力配置不集中

地方金融監管橫向權力配置即地方政府各機構間金融監管權力如何分配。在此次改革前,地方政府層面的金融監管也存在明顯的九龍治水的情況。以石家莊市為例,在2015年石家莊市政府下發的《關于建立健全地方金融監管體制的意見》中,就明確規定由工信局、商務局和工商局等多個政府部門負責不同金融業務的監管工作。

有限的地方金融監管力量和監管資源在這種多頭監管模式下進一步被分散,地方金融監管的實際作用被嚴重削弱。在監管工作實踐中,部分省、市已經認識到這種模式的弊端,并在可行的范圍內主動探索解決辦法。2017年,江蘇省借助省級事業單位改革的契機,為省政府金融工作辦公室加掛省地方金融監督管理局的牌子,并將其調整為省政府直屬機構。與此同時,深圳市的改革則更進一步,將原本分散的地方金融監管事權統一到深圳市金融辦手上。在深圳市金融辦官網的職責介紹中,就明確由其“負責對全市轄區內地方資產管理公司、融資擔保公司、典當行、小額貸款公司、商業保理公司、區域性股權市場、融資租賃公司等金融機構實施監管,強化對全市轄區內地方各類交易場所、投資公司、社會眾籌機構等的監管;配合有關部門加強對互聯網金融的監管。”

此次改革充分吸收了地方實踐探索積累的有益經驗。此輪改革中,分散在不同部門的監管事權被整合到地方金融監督管理局,由其作為專門的地方金融監管機構。但是,監管典當行、融資租賃公司、商業保理公司的監管事權,是由商務部通過《典當行業監管規定》、《融資租賃企業監督管理辦法》和《商務部關于商業保理試點有關工作的通知》明確授予地方商務部門的。地方政府是否能夠直接將這部分監管事權劃轉給地方金融監管局,存在一定的疑問。值得注意的是,2018年5月商務部辦公廳發布了《關于融資租賃公司、商業保理公司和典當行管理職責調整有關事宜的通知》。《通知》指出,商業保理公司、融資租賃公司、典當行的監管職責已由商務部劃轉到銀保監會。目前,銀保監會尚未出臺相應規定,上述三類機構的監管權力究竟是下放給銀保監會派出機構還是地方金融監管局還需觀察。此外,也并非所有的地方政府都在機構改革中將金融辦轉換為地方金融監管局。2018年12月,河南省洛陽市公布機構改革方案,其中提出,“將市政府金融工作辦公室更名為市金融工作局,不再保留市地方金融監督管理局牌子”。

(三)監管機構定位不明確

監管機構的定位決定了其在不同監管目標中的選擇,也間接影響了其監管政策、措施的制定。雖然不同時期、不同國家的金融監管目標有差異,但概括起來主要有以下三個目標:維護金融體系的安全穩定,保證全體存款人的合法權益及實現金融有序競爭和提高效率。地方金融監管機構在當地金融行業發展的過程中具有發展和監管的雙重屬性。明確地方監管機構的定位,簡單來說,就是它應當在地方金融發展的大局中突出哪種屬性。如果突出發展屬性,則地方監管機構就應當服務于地方金融發展,提高金融效率,重點滿足當地金融需求。如果突出監管屬性,那么地方監管機構就需要堅持自身的獨立性,金融監管獨立于金融發展,可能降低對金融創新的包容度,更加注重保證金融安全。

央地不同層級的金融監管機構在定位上就存在一定的差異。具體來說,規范地方金融活動和搞活地方經濟是地方金融監管機構普遍擔負的重要職責,與前者相比后者往往更為重要。故而,地方監管機構并無充分動力來監管當地金融活動。

央地在金融監管目標及價值導向上差異的根本原因在于,地方政府在金融監管工作中具有多重利益。地方政府的多重利益是由其多重身份造成的,一方面它是轄區內人民的利益的代言人,另一方面它又是中央政府在地方的代表。這種雙重身份造成其在金融監管中利益沖突。從轄區人民代言人出發,需要回應人民訴求。從中央政府代表出發,又必須落實中央方針、政策。目前的金融監管事權中,大多又是讓地方政府配合中央金融監管機構工作或落實風險處置責任,給予地方的金融監管自主空間狹小。地方政府很難在這兩種利益之間尋找到平衡點。此外,目前金融監管又存在“運動式”監管的問題,只注重一時金融風險的防控,忽視長效機制的建立,然而經濟發展狀況又是中央對地方政府考評的重要指標。“運動式”監管只是一時,經濟發展考核才是一世。如此一來,除非地方政府切實面臨金融風險,否則其肯定傾向于發展高于監管的目標導向,監管動力不足。

(四)地方金融監管資源缺乏、協調配合差

金融監管的成效與監管機構的監管資源的投入存在一定程度上的相關關系。地方金融監管領域風險頻發與地方金融監管資源缺乏存在聯系。比如,“現金貸”風險的形成,在一定程度上就在于地方監管機構難以應對地方小額貸款公司利用互聯網向線上跨區域發展的轉型。地方金融監管資源的缺乏突出的表現在兩個方面,即人力資源缺乏和內部協調機制缺失。

第一,地方金融監管機構缺乏足夠的專業監管人員。由于受到機構編制的限制,地方金融監管機構所擁有的人力資源,與所擔負的監管職責極不匹配,更難與中央金融監管機構匹敵。以山東省為例,根據公開的《山東省人民政府辦公廳關于印發山東省金融工作辦公室 (山東省地方金融監督管理局)主要職責內設機構和人員編制規定的通知》,山東省金融辦共設置11個職能處室,處室設置基本與監管行業一一對應。但是,山東省金融辦的人員編制僅64人,平均每個處室不足6人,以此應對省內“7+4”金融監管和金融風險屬地處置工作確實力有不逮。即便中央金融監管機構的派出機構在監管人力資源方面往往也強于地方金融監管機構。地方監管機構與中央金融監管機構相比更無法相提并論。

這種人員不足的情況,越在基層表現的越為明顯。比如浙江省湖州市長興縣,該縣金融辦共設置事業科室4個,分別是綜合科、金融發展科、資本市場科、金融監管服務科(金融招商科)。公務員在編3人,事業在編9人,聘用人員4人。而在西部地區的貴州省黔東南州劍河縣,該縣金融辦共設置綜合股、資本市場股、銀行股、保險股4個內設機構。事業編制6名,主任1人,副主任1人,股級干部4人。如此薄弱的監管力量應對處置風險已頗為不易,再承擔日常監管工作確實過于困難。

除監管人員數量差距外,兩者在專業能力方面也存在明顯的差距。地方金融監管機構工作人員多來自其他政府部門,金融監管知識和金融監管相關工作經驗缺乏。這都可能對地方金融監管產生了消極影響。

第二,地方金融監管工作內部協調機制缺失。內部協調機制的缺失,首先表現在地方政府不同部門間缺乏協調機制。地方金融監管不僅需要地方金融監管機構,而且需要其他政府部門密切配合。這是由于一方面地方金融監管權力在橫向配置上存在前文所述的九龍治水的情況,另一方面地方金融監管機構的權力有限,日常監管工作特別是風險處置工作的落實確實需要其他部門配合。因此,地方金融監管工作需要地方政府多部門協同配合。而實踐中,由于缺乏部門間的協調機制,及各部門利益的存在,造成日常監管難以展開,風險處置難以落到實處。

此外,內部協調機制的缺失也體現在地方政府與中央監管派出機構之間。“目前,地方政府與中央監管派出機構的橫向協調機制,主要形式是地方金融辦牽頭建立地方金融穩定協調機制,即地方金融辦牽頭,人民銀行派出機構,銀監局、證監局、保監局共同建立聯席會議機制。”但是,這種聯席會議并未成為制度化機制,會議的召開時間、主題、內容等都存在一定的隨意性,而且也并非所有的省市都形成了這樣的聯席會議制度。因此,有必要充分調動中央和地方兩個監管體系的積極性,進一步完善地方政府與中央監管派出機構的協調機制。 

三、地方金融監管的未來

目前,地方金融監管體制雖如上所述存在諸多問題,但在防范和化解互聯網金融風險中地方金融監管體制效益初步顯現。在2018年夏季愈演愈烈的P2P爆雷潮中,地方金融監管機構主動出擊,按照中央監管機構的統一部署,對防范和化解相關風險起到了重要作用。此外,“根據最優分權理論,與中央政府相比,地方政府更了解地方經濟發展及經濟發展對金融的需求,能充分收集區域性的信息發揮信息優勢,能更了解地方公眾對公共產品的需求。因此事關滿足公眾地域性差異需求的相關決策,應當分權給地方政府進行相應的抉擇,合理的分權有利于實現資源配置的有效性和提高政府的辦事效率。”

因此,應該堅持在金融監管領域適當向地方政府分權,壓實地方政府在金融監管工作中的責任,在立足目前地方金融監督管理事權“7+4”格局的基礎上,基于歷史邏輯和現實需求,堅持在法治化和制度化的軌道上合理劃分中央和地方監管事權,統合地方金融監管權力,明確地方金融監督管理機構的定位和目標導向,積極發揮監管科技和自律監管的作用,創新監管,革新地方金融監管制度體系。

(一)完善地方金融監管權責體系

解決地方金融監管縱向授權不明確、橫向權力配置不集中的問題是完善地方金融監管權責體系的重要抓手。縱向授權不明確既存在事項不明確,也存在授權方式合法性的問題。事項不明確的實質是央地金融事權如何劃分的問題。如前所述,實踐證明,不顧地方政府的金融需求,強制將金融事權集中于中央政府,既不利于防控金融風險,也實際放縱了地方政府忽視風險,放縱不負責任的金融創新。“中央和地方政府權力邊界的界定,是基于中央與地方政府的不斷信息交互,使中央政府在充分獲得有效信息的基礎上,通過不斷的試錯來了解外部性與收益的對比關系,了解中央利益和社會利益的差異,最終實現邊界的確定。”因此,通過不斷試錯形成的“7+4”地方金融監管事權必須堅持和尊重。在此基礎上,要堅持以是否有利于防控金融風險,是否有利于保護投資者,是否有利于協調金融金融創新和金融穩定為判斷央地金融事權劃分的標準,在不斷探索的基礎上,動態調整傳統金融監管事權和新型金融行業監管事權的分配。

在授權方式合法性上,必須堅持在法治化和制度化的軌道上授權。首先,針對目前“7+4”監管事權領域授權較為混亂的情況,盡快填補相應空缺。一方面,盡快制定相應法律和行政法規,對相應監管權力的分配,行政許可事項和行政處罰的設置作出明確規定。另一方面,在尚未制定法律和行政法規的領域,地方立法資源應被充分利用,地方政府應積極制定地方性法規、地方政府規章等將相關監管事權法治化,規范金融監管活動。其次,未來在“7+4”向地方政府分權時,應當及時通過制定法律法規等符合法律規范的方式向地方政府授權,確保地方金融監管機構權力來源的正當性,提升地方金融監管活動法治化水平。

在橫向權利配置上,堅持統一地方金融監管權力,設立地方金融監督管理局的改革方向,將分散在不同部門的監管事權整合到地方金融監督管理局,形成以地方金融監督管理局為核心,多部門密切配合的地方金融監管格局。

(二)明確地方金融監管機構定位

地方金融監督管理機構的定位和目標導向事關地方金融監管體系的穩定健康發展,因此,首先應當得到明確。金融發展和金融監管并非不可調和的矛盾,兩者并非簡單地對立。實際上,監管并非簡單地束縛發展,隨著“監管沙箱”等監管科技的成熟與發展,地方監管機構監管和發展雙重屬性的統一正在成為可能。當然在同一雙重屬性、推動金融創新與發展時,地方監管機構應當減少直接行政干預,積極利用行業協會等通道,通過智力支持,而非行政干預促進地方金融發展;在加強金融監管,防范風險時,地方監管機構應進一步簡政放權,激發市場主體活力,強化事中、事后監管,利用監管科技最新成果,積極創新監管方式,豐富金融監管工具箱,為金融創新提供安全、穩定、充分的試錯空間。值得注意的是,已經有地方政府注意到地方金融監管中發展與監管的矛盾問題,并試圖加以協調。

需要重點關注的是,全國金融工作會議將金融穩定放在比金融發展更加重要的位置,在穩中求進的工作總基調中,明確指出要更加重視穩定,更加重視風險防控。目前,防范和化解系統性風險攻堅戰正處于鞏固既有成果,并進一步攻堅克難的關鍵時期。因此,當前地方金融監管,必須更加突出監管的作用,以是否服務實體經濟作為判斷金融創新價值的基本標準,積極應用創新監管手段實現地方金融創新在監管與發展的有機統一中穩步前進。

(三)技術溢出背景下的監管革新

隨著,科學技術的快速發展,在技術的幫助下,金融行業逐漸跨越時間和空間的限制,跨地域展業、混業經營等情況屢見不鮮。而地方金融監管能力相對薄弱和監管資源緊缺的狀況并未得到顯著改善,地方金融監管面臨的壓力進一步增大。因此,地方監管機構有必要通過加強與中央監管派出機構、其他省市地方金融監管機構、以及同級政府不同部門的協調合作,充實監管資源,利用監管科技,創新監管方式,發揮其他監管協作者的作用,革新地方金融監管體系。

首先,地方金融監管機構與中央監管派出機構間應建立橫向協調機制。無論是在“7+4”領域、各種金融風險專項整治,還是在未來的新型金融行業監管上,中央金融監管機構負責規則制定,地方金融監管機構負責具體日常監管愈發成為常態。地方金融監管機構與中央監管派出機構建立制度化的橫向協調機制,既有利于地方監管機構領會中央監管意圖,也有利于地方監管中的實際問題向中央監管機構反映。橫向協調制度形式可以堅持目前已形成聯席會議制度,但是要形成制度化的機制,對會議的頻率、內容和權限作出明確規定,避免出現會議頻繁、議而不決的情況。

其次,加強不同地區地方金融監管機構之間的聯系與合作。如前所述,促進本地金融發展是各地方監管機構普遍肩負的職責。因此在金融資源有限的格局下,它們相互之間存在一定競爭關系,有時甚至競爭大于合作。新興技術的蓬勃發展,深刻影響了金融風險的傳導路徑,唯有各地方監管機構互相配合,才能有效防范風險。實踐中,地方監管機構一般只負責本地區金融監管工作。但是,隨著金融機構跨地域展業、混業經營等情況屢見不鮮,風險傳播速度進一步加快,如果各機構之間不加強聯系與合作,那么就難以在風險醞釀時期做好識別、發現、并有效處置。因此,有必要在各地方金融監管機構間建立靈活的協調機制,統一監管標準。

再次,地方政府不同部門間必須建立內部協調機制。如前所述,無論從歷史邏輯,還是從現實需求看,地方金融監管工作除地方金融監管機構擔負主要責任外,需要其他政府部門密切配合。內部協調機制,應當由地方政府首長負責,地方金融監管機構主導,壓實不同政府部門在防范重大風險、落實地方金融監管規則中的責任。

最后,地方金融監管機構應與監管協作者展開廣泛合作。如前所述,地方金融監管機構普遍存在監管能力薄弱、監管資源緊缺等問題,而通過加強與監管協作者的合作,可以有效緩解上述問題。第一,充分發揮自律監管的作用。借助行業協會等市場主體,建立健全自律監管體系,發揮市場自我管理,自我凈化的作用。第二,通過與監管科技公司合作,積極運用監管科技(Regtech)發展的最新成果,開發利用適合自身需求的監管科技產品。這樣既能節約人力、物力,又能有效應對技術發展引發的金融風險。

總之,地方金融監管體制改革的第一步才剛剛從設立地方金融監督管理局邁出。瞭望遠方,地方金融監管還需要在立足目前地方金融監督管理事權“7+4”格局的基礎上,基于歷史邏輯和現實需求,在法治化和制度化的軌道上合理劃分中央和地方監管事權,明確地方金融監管目標導向和監管機構定位,積極運用監管科技,充分發揮自律監管的作用,構建地方金融監管制度體系。


文章作者:何海鋒系北京市天同律師事務所顧問,中國證券法學研究會理事,中國金融作家協會會員楊文堯天系中國社會科學院研究生院博士研究生

文章來源:《中國金融監管報告(2019)》





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